Då kommunerna återtog skolan från staten

Att folkskolorna grundades berodde ofta på en lokal törst efter mera kunskap. Fram till läropliktens införande 1921 var det frivilligt för kommunen att inrätta folkskola. Ännu fram till 1930-talet fanns emellertid det kommuner som inte hade någon folkskola alls (Allardt 1966, Halila 1949). De djärva personer som grundade folkskolorna måste ofta först övervinna en mur av lokal småskurenhet och undanflykter. Många saknade viljan att bekosta utbildning för de fattigare samhällsklassernas barn. I början var många folkskolor tvungna att klara sig med privata medel. Först i ett senare skede kom det offentliga, kommunen och staten, in med statsunderstöd förutsatt att skolan mötte de villkor som folkskollagen och andra bestämmelser uppställde. Folkskolan var således i början en kommunal angelägenhet. På ett motsvarande sätt hade läroverken grundats som ett svar på ett lokalt behov av kunskap, men också för att garantera de egna barnen en betryggad hög social position. I synnerhet läroverken verkade länge med privata medel. Läroverken var länge en privat angelägenhet.

folkskola

Med folkskollagen och folkskolinspektörerna tog staten sedan över ansvaret för folkskolan i så hög grad att skolstyrelsens svenska chef, professor Gösta Cavonius (1971, 118) uppfattade folkskolan som en statlig skola och grundandet av folkskolan som en statlig utbildningsreform av stor betydelse. Däremot var läroverken närmast en angelägenhet för deras upprätthållare och statens inflytande begränsade sig länge till att ge tillstånd till grundande av läroverk, betygsgivningsrätt och särskilda bestämmelser.

När man övergick till grundskolan i början av 1970-talet skedde det genom att staten formulerade ett system och en strategi som kommunen hade att rätta sig efter. Därför var det egentligen inte alls överraskande att det småningom födde en motreaktion genom vilken kommunerna eftersträvade att återta makten över utbildningsväsendet. Motiveringen var att det är på det lokala planet man känner behoven och bäst vet hur skolväsendet borde organiseras. Det var också det bästa sättet genom vilket de lokala maktförhållandena kunde bibehållas.

I sin bok Neljännessvuosisata Helsingin opetustoimen kehitystä beskriver Jouko Kauranne (2003, 166 – 179) hur det gick till när skolans detaljreglering överfördes från de statliga myndigheterna till de kommunala. Han konstaterar att ännu i början av 1980-talet fortsatt både skolstyrelsen och länsstyrelserna att fungera som under folkskolans tid med en noggrann övervakning av hur kommunerna skötte sitt skolväsende. Detta var en förutsättning för det stora bidrag (60% statsandel) som kommunen erhöll för sitt grundskolväsende.

Efter övergången till grundskolan på 1970-talet började det ute i skolorna uppstå ett motstånd mot att staten på ett så detaljerat sätt begränsade kommunernas självbestämmanderätt. De statliga utbildningsmyndigheterna gav direktiv för och granskade bla. de utbildningsplaner kommunerna uppgjorde för grundskolans förverkligande, vilka läroböcker som fick användas och hur skoldistrikten utformades (Skolstyrelsens betänkande 12/1981, rubriken).

Också i riksdagen och i regeringen började man mogna för en överföring av makten till kommunerna och skolorna. Därför inleddes ett arbete med att omforma skollagstiftningen med tanke på ökad kommunal självbestämmanderätt. De stora städernas skoldirektörer upplevde sig ha resurser att agera helt självständigt och uppvaktade därför riksdagens bildningsutskott där de framförde sina synpunkter på vad de såg som bristfälligheter i skollagstiftningen. Också i massmedia började det framföras kritik mot att staten övervakning av hur kommunerna skötte sitt utbildningsansvar. Kommunerna var särskilt missnöjda med att statliga tjänstemän påtalade försummelser i kommunen.

En anledning till Helsingfors stads missnöje var att fastställandet av stadens utbildningsplan drog ut i fyra år ända till 9.8.1982 pga. oenigheten mellan staden och de statliga myndigheterna särskilt gällande möjligheten till specialinriktning i vissa skolor. Utöver de tidigare godkända musikorienterade klasserna fick staden slutligen igenom lärarnas och föräldrarnas önskemål om rätt att också inrätta några idrotts- och konstorienterade klasser. (VSK 1982 förord). Man kan konstatera att huvudstadens seger i denna pedagogiska strid utgjorde ett av de främsta stegen för en skollagstiftning som senare tom. krävde ökad särprägling av skolorna. En revidering av skollagstiftningen inleddes vid samma tid så att i stället för en av myndigheterna fastställd skolstadga skulle kommunfullmäktige fastställa ett reglemente för skolväsendet. Detta kom att väsentligt öka kommunens självbestämmanderätt.

Då kritiken mot statens strikta övervakning av skolväsendet tilltog höll verksamhetsledaren för landskommunernas förbund Paavo Pekkanen i slutet av september 1981 ett föredrag under rubriken: ”Centralstyrningen av skolväsendet måste minskas.” I detta framhöll han att den lokala skoladministrationen kunde stärkas genom att koppla den tätare till kommunens egen verksamhet. Ledningen i Helsingfors och skolmyndigheterna var nu helt ense om detta. Vid samma seminarium betonade Voitto Ranne, ordförande för Lärarförbundet, att skolarbetet bör göras mer humant och i större utsträckning ta hänsyn till elevernas individuella behov. ”År 1983 antogs en ny grundskolelag och gymnasielagen, men dessa nya lagar gick mer ut på att sammanföra saker som fanns i olika regelverk till några få skollagar än att reformera innehållet. Betydande ändringar av lagarna ingick specifikt vad gällde skolförvaltningen. De kommunala skolförvaltningsreglementet sammanställdes i den egna lagen och dekretet. Samtidigt sågs de tidigare bestämmelserna över. Lagen om kommunal skolförvaltning 473/27.5.1983 och Förordningen om kommunal skolförvaltning 722/12.10.1984. Enligt 12 § i lagen skulle kommunfullmäktige godkänna ett reglemente för kommunens skolväsende. I 11 § i förordningen bestämdes om vad allt reglementet skulle innehålla. Där gavselsingfors stad och skolmyndigheterna var helt av samma uppfattning. Lärarfackets ordförande Voitto Ranne betonade vid samma seminarium att skolarbetet måste göras mänskligare och i högre grad beakta elevernas individuella behov. (Suomen kunnat 1981, 1318 – 1320.) 27.5.1983 (AsK 479) och Förordningen om kommunal skolförvaltning 12.10.1984 (AsK 722). “Enligt artikel 12 i lagen skulle kommunfullmäktige godkänna ett reglemente för den kommunala skolverksamheten. I artikel 11 definierades vad reglementet skulle innehålla. I dessa År 1983 gavs en ny grundskolelag och gymnasielag. Dessa nya lagar närmast kodifierade de existerande förordningarna i en gemensam lag än förnyade lagarnas sakinnehåll. Betydande förändringar i lagarna skedde emellertid gällande skoladministrationen. Bestämmelserna om kommunens skolförvaltning samlades till en egen lag och förordning. Samtidigt justerades tidigare bestämmelser genom inkluderades de allmänna grunderna för kommunens grundskolor och gymnasier, bestämmelser om skoldirektören och hans underordnade, föreskrifter för skolskjutsar, språkprogrammet, och föreskrifter för skolor och rektorer etc. (Arajärvi 1985, 284 – 286)

Skolstyrelsen blev tvungen att följa de nya riktlinjerna och de kom att utgöra grunden för verksamheten i fortsättningen. Den 31 oktober 1983 lät skolstyrelsen i presentationen av grundskolans timfördelningen nu på annat sätt än förr: … Utgångspunkten för Skolstyrelsens timfördelning är att kommunen kunde besluta om antalet undervisningstimmar inom ramen för en viss variation.” (Kauranne 2003, 168)

På Länsstyrelsen i Nylands län hade skolavdelningens nya chef Pekka Silventoinen deltagit i utformningen av de nya skollagarna. Han var då en mycket anlitad föreläsare som genomgående framhöll att andan i de nya skollagarna var att delegera beslutanderätten till kommunerna. De kanske viktigaste bestämmelserna gällde timresursen. (Vsk 1983, esipuhe) Avsikten med denna var att fördela de i kommunen tillgängliga resurserna rättvist mellan olika skolor. Den kommunala skolförvaltningen hade rätt att dela ut några tilläggstimmar. om vilken det stadgades i Förordningarna 132 och 133/1984. Timresursen var en idé som hade lånats från det norska skolväsendet. Där hade man redan sedan flera år tillbaka goda erfarenheter av ett sådant system för resursfördelningen.

Första momentet i Grundskollagens 31 § ändrades så att på lågstadiet fick 28,5 timmar per vecka per rektor och klasslärartjänst användas för att undervisa de ämnen som angetts i läroplanen. Om det fanns minst sju av ovanstående tjänster kunde antalet timmar ökas med två timmar per vecka. I högstadiet fick högst 33 timmar per vecka användas för att undervisa de ämnen som anges i läroplanen för varje klass i skolan samt för varje elev högst en och en halv timme i veckan. En del av timmarna skulle användas för klass- och stödundervisning, en del kunde överföras till en grundskola i ett annat distrikt i enlighet med bestämmelser i förordningen (GrL 31 §/3.2.1984.) (Kauranne 2003, 168 – 169).

En följd av ändringarna i grundskoleförordningen var att kommunerna skulle uppgöra ett språkprogram vari skulle anges vilka språk som skulle undervisas i vilken utsträckning i kommunens skolor. Detta var till stor utsträckning en fråga om hur timresursen skulle användas. I detta sammanhang slopades nivåkurserna på högstadiet med hänvisning till att de lägre nivåerna försämrade elevernas studiemotivation och åstadkom en social skiktning. I många skolor upplevdes detta som en icke-önskvärd förändring och nivellering av undervisningen. Däremot upplevdes det som positivt att man nu i kommunerna själva fick bereda och godkänna läroplanen utan statlig inblandning. Det ökade möjligheterna att betona skolornas särdrag.

Också gymnasielagen ändrades på ett motsvarande sätt. I gymnasiet fick man för timresursen använda 29 veckotimmar per årskurs utökat med 0,9 veckotimmar per elev. Också beträffande gymnasierna medgav förordningen (GyF 719/84) att kommunen kunde flytta veckotimmar från ett gymnasium till ett annat (Kettunen 1985, 93 – 94) vilket var betydelselöst då det på mindre orter vanligen bara fanns ett enda gymnasium.

Samtidigt förbereddes en ny lagstiftning för det som då kallades mellanstadieutbildningen. Senare ändrades namnet till andra stadiets utbildning. Genom den likställdes gymnasieutbildningen med yrkesutbildningen såsom icke-obligatorisk utbildning efter grundskolan. Också denna reform hade drag av kommunalisering då kommunen övertog många privata läroverk vars högsta klasser blev kommunala gymnasier.

De mer betydande ändringarna i lagarna gjordes 1984 – 88 då mer än hundra paragrafer ströks. Dessutom infördes nya bestämmelser, men inte i syfte att öka den statliga kontrollen utan för att minska den. Bl.a. försåg skolstyrelsen länsstyrelserna med ett antal gymnasieklasser med beaktande av länets invånarantal. Länen fördelade klasskvoten de fick till olika kommuner beroende på kommunens elevantal, men antalet klasser som gavs till Helsingfors var inte tillräckligt många, med hänsyn till antalet gymnasieelever, vilket ledde till en omotiverad höjning av det lägsta medeltalet som krävdes för att bli antagen. Anledningen var att till gymnasierna i Helsingfors antogs elever från andra kommuner. Därför började medierna ifrågasätta varför skolstyrelsen och länsstyrelserna skulle behandla sådana obetydliga frågor som bäst skulle kunna lösas på kommunal nivå. (Kauranne 2003, 169 – 171)

År 1991 utformades i Sverige ett nytt system för administrationen av grundskolorna. Det var då Skolverket bildades. Vanligen har det varit Finland som följer trenderna i Sverige, men denna gång gick det tvärtom, kanske för att Sverige hade infört sin grundskola redan tio år före Finland och de nyliberala anglo-amerikanska idéerna nådde Finland i samband med grundskolans införande. Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna lades ner nästan över en natt och skolinspektörerna sades upp. Den statliga skoladministrationen minskades därigenom från c 700 tjänster till ca 350. Endast i begränsad utsträckning överfördes den tidigare administrationens tjänstemän till den nya. Man fruktade att den förra administrationens tjänstemän inte skulle kunna ställa om sig till de nya krav man ställde på administrationen. I stället för att detaljstyra kommunernas skolväsende skulle den nya administrationen precis som i Finland begränsa sig till att reagera på föräldrarnas och elevernas klagomål över hur kommunen självständigt skötte sitt skolväsende. Precis som i Finland blev detta dock närmast ett bländverk eftersom en övervägande del av föräldrarnas och andras klagomål och besvär var av sådan art att de inte föranledde några åtgärder. Man kan tycka att beslutsfattarna envist försökte köra sitt eget race och för husfridens skull låtsades lyssna på invånarnas splittrade synpunkter.

I Sverige har grundskolereformen 1991 kallats skolans kommunalisering, för då avsade sig staten sin direkta makt i skolan Då etablerades Skolverket. Efteråt anses denna kommunalisering ha skett mycket olyckligt. I allmänhet har Finland följt de svenska trenderna, men den här gången hände det motsatta, kanske för att Sverige redan hade infört sin grundskola tio år före Finland, och de nyliberala angloamerikanska idéer kom

just när grundskolan infördes i Finland. I Sverige avskaffades Skolöverstyrelsen och Länsskolnämnderna nästan över en natt och skolinspektörerna avskedades. Den statliga skolförvaltningen minskade därigenom från cirka 700 till omkring 350 tjänster. Endast i begränsad utsträckning överfördes tidigare tjänstemän inom förvaltningen till den nya. Det fanns farhågor om att tjänstemän i den tidigare förvaltningen inte skulle kunna anpassa sig till de nya krav som ställs på administrationen. I stället för att detaljuppfölja det kommunala skolväsendet begränsades den nya förvaltningen, precis som i Finland, till att behandla besvär och klagomål från föräldrar och elever över hur kommunen självständigt sköter sitt skolsystem. Detta blev dock en illusion eftersom de flesta av besvären och klagomålen var av sådan art att de inte gav upphov till några åtgärder. Man kunde hävda att beslutsfattarna genom detta envist försökte genomföra sina egna planer och låtsades lyssna på befolkningens delade åsikter för den hemfridens skull.

Denna kommunalisering anses ha lett till en sänkt kunskapsnivå hos eleverna. Sveriges resultat i PISA-utvärderingen försämrades avsevärt. Det att skolinspektörerna avskedandes och ersattes av oerfarna krafter, som ofta helt saknade kunskap om skolväsendets verkliga funktion, ledde nästan till kaos. Reformen möjliggjorde också inrättandet av privatskolor som fick rätt att fritt välja sina elever till skillnad från de kommunala skolorna, som tvingades ta emot alla elever i sitt distrikt. På vissa håll ledde detta till en tydlig segregering, eftersom bosättningarna hade tillåtits bli klart segregerade så att främst invandrare bodde i vissa områden. Även om kommunaliseringen välkomnades, fanns det skolor liksom i Finland som beklagade att skolan inte längre skulle få besök av en skolinspektör eftersom de nu ansåg att ingen på statlig nivå skulle vara intresserad av dem längre (Järnek 2020). I Finland har denna kommunalisering av skolväsendet upplevts betydligt positivare än i Sverige, men också här har den trots att PISA-resultat alltjämt är på toppnivå åtföljts av sänkta resultat i testen.

Det låter självklart att man på det lokala planet skulle kunna lösa de lokala frågorna bäst, men man ska minnas att då gör man det också ur ett lokalt perspektiv som inte nödvändigtvis behöver överensstämma med ett vidare riksomfattande perspektiv. Ett exempel på det är avskaffandet av nivåkurserna i den finska grundskolans högstadium. På lokal nivå hade man gärna behållit dem eftersom man där inte insåg deras skadliga effekter.

Man kan på olika håll i världen iaktta motsvarande utvecklingsmönster av hur en framsynt statlig utbildningsreform trots sina brister avsevärt har höjt befolkningens utbildningsnivå och bidragit till att modernisera samhället. Sedan har prestationsnivån börjat eroderas i närdemokratis namn då lokala aktörer och föräldrar har ökat sitt inflytande över skolan. Järnek ger ett dråpligt exempel på hur föräldrarna till en elev i ett idrottsgymnasium försöker kräva att skolan i ridning skulle ha mindre hästar för deras småväxta dotter. Genom den processen kan skolan bli mera utsatt för traditionella influenser som bromsar utvecklingen och sänker den genomsnittliga utbildningsnivån. Så kan det upplevda behovet av ökat lokalt inflytande över grundskolan småningom tvinga fram en diversifiering som egentligen strider mot grundskolans jämlikhetsprincip.

Skolinspektionen som under över ett århundrade hade varit ett av den statligt styrda skolans viktigaste styrinstrument kom följaktligen att bli ett slags hatobjekt som på alla sätt måste avskaffas, vilket också stöddes av att lärarnas utbildning hade lyfts till en akademisk nivå och de därför upplevdes vara minst lika duktiga i skoladministration som läns- och skolstyrelsens tjänstemän trots sitt mera begränsade perspektiv. I andra europeiska länder har man istället infört skolinspektion där det tidigare saknades. (Overberg & Oldenburg, 2015) Jag undrar om man kunde förklara denna utveckling så att de lokala vanorna och traditionerna skapas av de vuxna i samhället, inte av barnen, vilka är mera mottagliga för moderniseringen och därför också ofta måste kämpa för att kunna lyfta på egna vingar. Föräldrarna vill nog mera sällan att barnen lämnar lokalsamhällets fjättrande bojor.

Litteratur:

Allardt Erik: Folkskolläraren som samhällsmedlem. Ingår i Finlands folkskola 100 år. Helsingfors 1966.

Arajärvi Pentti: Koululainsäädön käsikirja. 1985, Jyväskylä.

Cavonius Gösta: Att skriva skolhistoria. Ingår i Skolhistoriskt Arkiv 11, Ekenäs 1971.

Halila Aimo: Suomen kansakoululaitoksen historia I-IV. Porvoo- Helsinki 1949 – 50.

Järnek Martin: Skolverkets start och skolans kommunalisering – några minnen från fältet. Vägval i skolans historia. Nr 3/2020.

Kauranne Jouko: Neljännes vuosisata Helsingin opetustoimen kehitystä. Pääkaupungin koululaitos peruskoulun alkamisesta 2000-luvulle. Helsinki 2003.

Overberg Jasmine &Oldenburg, Ines: Transformation von Schulinspektion und Schulaufsicht in Finnland. Auf der Suche nach Inspirationen. In: Journal für Schulentwicklung 7, 2015, 3, S. 26-31. Suomen kunnat, Maalaiskuntien liiton julkaisu.

 

Martin Gripenberg

Lämna ett svar

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *